Planificação Estratégica local no âmbito da descentralização

Por: Natércia Mabombo| Consultora Sénior MB Consulting

 

A Planificação estratégica em Moçambique consiste na determinação de prioridades estratégicas, desde o estabelecimento de agendas políticas, sua ligação com o quadro fiscal e macroeconómico de médio prazo, formuladas com recurso a diversos documentos estratégicos, nomeadamente, a Agenda 2025, Plano Quinquenal do Governo (PQG), Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP), Planos estratégicos Sectoriais, Provinciais e Distritais, entre outros, descrevendo as políticas sociais e estruturais bem como os programas a serem desenvolvidos no médio prazo de forma a promover o crescimento económico e reduzir a pobreza.

A Planificação, aliada ao processo de Descentralização, em qualquer nível (do nacional até local), visa resolver os problemas de uma sociedade localizada num determinado espaço numa determinada época e respondendo adequadamente às necessidades prioritárias dessa sociedade.

O processo acima referido, um dos pressupostos das diversas iniciativas de mudanças que ocorrem no âmbito da reforma do sector público moçambicano nos últimos anos, teve duas vertentes: a descentralização através da criação de novas entidades jurídicas, a quem se transferiu competências de prestação de serviços, e a desconcentração, através da atribuição[i] de maior responsabilidade a órgãos hierarquicamente subordinados e dela constituindo mera extensão, mecanismo administrativo visando aproximar a prestação dos serviços dos seus beneficiários.

Consubstanciando a estas atribuições e considerando a relevância da planificação a nível provincial e das novas competências do Departamento de Planificação e Orçamento e das Secretarias Distritais (Conselhos Técnicos Distritais), urge a necessidade de estabelecer calendário, com respectivas tarefas rotineiras a realizar em cada período, de modo a garantir o cumprimento e consolidação de processos adstritos ao grupo de funcionários afectos a área de planificação.

Por outro lado, pretende-se harmonizar e difundir o calendário de planificação anual, conforme ilustra o ciclo abaixo. Contudo, persistem alguns desafios no que concerne ao ciclo de planificação, aliados à falta de harmonização e/ou alinhamento entre os planos estratégicos de nível central, provincial e distrital, entre outros.

[i] O Diploma Ministerial 116/2007 de 29 de Agosto e o Decreto 6/2006 atribui, entre outras coisas, a Direcção Provincial do Plano e Finanças (DPPF) e a Secretaria Distrital (SD), respectivamente, as responsabilidades de organizar, planificar e controlar as actividades do Governo em geral, com o objectivo de apoiar nos planos de desenvolvimento económico e social da província e distrito, a curto, médio e longo prazo. A planificação multi-sectorial, integrada e participativa, ao nível distrital, é assegurada pelos Conselhos Técnicos Distritais (CTD), coordenados na SD.

Plano.001

De forma detalhada, apresenta-se o role de actividades a desenvolver em cada período que compõe o ciclo de planificação que poderá ser seguido pelos técnicos da planificação.

Janeiro

Balanço do Plano Económico e Orçamento do Distrito (PESOD) do ano anterior:

Esta fase inicia com o processo de recolha de dados, onde a SD, através da Repartição de Planificação e Desenvolvimento Local (RPD), emite uma circular para todos serviços distritais e outras instituições públicas existentes no distrito, solicitando dados de execução da despesa pública, para o balanço anual, fixando prazos de entrega.

Segue-se a globalização dos dados recolhidos entre as diversas instituições locais, tarefa em que a RPD, em coordenação com os membros do CTD, actualiza e finaliza o relatório único do desempenho do GD, designado “Balanço do PESOD (BdPESOD)”.

Antes de submeter o balanço à aprovação do Governo, o CTD reúne-se em fórum próprio, onde analisa e aprova ao nível técnico. No âmbito da boa governação e transparência no processo de prestação de contas, a aprovação do balanço acontece numa das sessões do GD, com a participação da SD, beneficiários dos serviços públicos e por conseguinte apreciado numa sessão do Conselho Consultivo do Distrito (CCD).

Fevereiro

Elaboração do Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP) 

Após o seminário orientado pela DPPF sobre a metodológica de elaboração do CFMP, segue-se a elaboração de facto, onde cada serviço distrital faz a previsão da receita a arrecadar e das despesas de funcionamento.

Por sua vez, a SD além da receita e despesas de funcionamento, prevê os investimentos do distrito. Em fórum próprio, após análise, o CTD globaliza o documento do distrito, faz a apreciação técnica e remete ao GD para a respectiva aprovação. Globalizado o CFMP, este é aprovado em sessão de GD e enviado a DPPF, observando o prazo estabelecido.

Março

Diagnóstico

Cada serviço distrital faz uma análise das políticas, indicadores e orientações do sector e articula com o nível provincial e central, para ter uma visão sectorial concertada. O PEDD[i] é outro instrumento fundamental consultado que, de certa forma, materializa o PESOD[ii], para buscar prioridades estabelecidas para o respectivo ano.

Nesta fase é realizada a primeira Sessão do CCD, que decorre no primeiro trimestre do ano, podendo estender-se, no máximo, até ao mês de Abril, antecedida por sessões de escalões inferiores (CCPA, CCL e CCP)[iii]. Nesta sessão aprecia-se o relatório balanço da implementação do PESOD do ano transacto, aprecia-se o plano do ano em curso e propostas do ano seguinte.

Março a Abril

Consulta aos Conselhos Locais

A consulta aos últimos beneficiários dos serviços públicos é de vital importância, visto que quem vive o problema, melhor sabe descrever o seu impacto e, propor melhores alternativas para solucioná-lo. Para tal o CTD e seus parceiros, que actuam na área de governação, deslocam-se aos conselhos locais para auscultar sobre as suas preocupações/ansiedades (problemas vs proposta de solução), resultando na elaboração de uma matriz, que espelha os problemas de forma hierárquica, localização (localidade, povoado, bairro etc.)

Abril

Relatório do I trimestre e monitoria do PESOD 

O Relatório do I trimestre serve de base de partida para analisar o nível de cumprimento do plano. Os técnicos responsáveis do CTD efectuam análise do planificado, a execução alcançada, comparam com a realização de igual período do ano anterior e observam, no terreno, o nível de execução física e financeira do plano.

Maio

Pré-Planificação

A pré-planificação consiste, em cada serviço distrital, elaborar um plano concertado internamente, tomando como base os limites orçamentais do ano em curso, inspirado nos problemas e prioridades da comunidade e nos diversos instrumentos orientadores (PEDD e políticas sectoriais). Em fórum próprio, o CTD elabora uma proposta com visão territorial (distrito). 

Junho

Elaboração do PESOD 

Divulgadas as orientações para elaboração do PESOD e os limites orçamentais para o exercício económico do ano seguinte, atribui-se o orçamento real à proposta anteriormente elaborada em Maio. Referenciar que a programação inclui o orçamento de investimento, bem como de funcionamento e a receita a arrecadar.

A fundamentação teórica das acções propostas faz parte do Plano. Tal como sucede com os balanços, o PESOD carece de uma aprovação do Governo como de uma apreciação e parecer da comunidade através dos CCs.

Julho

Inscrição do PESOD no SISTAFE, envio à DPPF e elaboração do Relatório Balanço semestral

 A inscrição é feita por técnicos distritais capacitados para o efeito, com assistência técnica do DPO – Repartição de Orçamento. Na data previamente definida, os distritos remetem os seus planos aprovados em duas versões (electrónica e impressa) à DPPF e semestralmente são elaborados relatórios de balanço.

Agosto

Monitoria do PESOD

O CTD realiza, neste período, a segunda monitoria que permite medir o alcance do plano e desenhar medidas correctivas a introduzir nos meses seguintes, caso seja necessário.

Setembro

Sessão do CCD

Realiza-se a 2ª sessão do CCD para fazer o balanço preliminar dos planos de implementação e, quando necessário, actualizá-los. À semelhança do que acontece na primeira sessão, a segunda sessão também deve ser antecedida de trabalho similar nos escalões inferiores.

Outubro

Relatório Balanço Orçamental do III Trimestre (REO III) 

A base para elaborar o relatório do terceiro trimestre, será o relatório do semestre e, irão repetir-se os passos da elaboração dos relatórios anteriores (solicitação de dados aos sectores, globalização do Balanço, aprovação pelo Governo Provincial). 

Dezembro

Relatório de Balanço Orçamental anual Preliminar (REO Janeiro-Dezembro) 

 O relatório balanço de terceiro trimestre serve de base para alimentar o relatório de balanço anual. Considera-se preliminar porque, até este mês, decorrem processos em aberto. O mesmo relatório será actualizado e finalizado no mês de Janeiro. Para efeitos de elaboração, são considerados os passos arrolados nos períodos anteriores. 

Baseado em experiências e prática do sector, a DPPF do Governo da Província de Maputo, elaborou uma proposta de ciclo de calendarização acima descrita que poderá servir de guia para os técnicos de planificação a nível distrital.

Esta proposta urge, entre outros, pelo facto da descentralização ter acelerado o processo de transferência e partilha de competências entre órgãos centrais e os órgãos locais do Estado (Provinciais e Distritais), e por outro lado considerando a importância dos processos de elaboração, execução e monitoria e avaliação dos planos de desenvolvimento local.

Entretanto, persistem alguns desafios ao sistema de planificação, aliados a harmonização do PESOP e PESOD, inconsistência[iv] nas datas de divulgação de orientações metodológicas para elaboração do PES-OE, o ciclo não prevê o momento de retorno do plano aprovado a base e por outro lado é necessário fazer uma reflexão sobre o funcionamento dos níveis de Posto Administrativo e Localidade.

A falta de capacidade técnica dos planificadores locais, os problemas de reporte na execução financeira, implicações dos desvios de verbas na planificação local, assim como as diferenças entre os tectos planificados localmente e os anunciados pela DPPF, entre outros, são aspectos relevantes a considerar para aperfeiçoar os procedimentos metodológicos de elaboração dos planos.

—-

Referências:

  • Governo da Província de Maputo (DPPF), Calendário de Planificação Operacional (Guia para Técnicos de Planificação Provincial e Distrital), Agosto 2012
  • Métier, Perfil da Descentralização em Moçambique, 2004
  • Manual de Introdução ao Sistema de Gestão de Finanças Públicas em Moçambique, Comissão do Plano e Orçamento (AR)

[i] PEDD – Plano Estratégico de Desenvolvimento Distrital, é um plano de médio prazo, no qual se estabelece a visão estratégica do Governo Distrital em parceria com o Sector Privado e Sociedade Civil

[ii] PESOD – Plano Económico e Orçamento do Distrito

[iii] CCL – Conselho Consultivo da Localidade, CCP – Conselho Consultivo de Povoação, CCPA – Conselho Consultivo do Posto Administrativo

[iv] A divulgação de orientações metodológicas para elaboração do PES-OE (muitas vezes feita nos finais de Maio ou princípios de Junho) é assumida por muitos técnicos como sendo o início da planificação, facto que coloca-os sem tempo suficiente para elaborar adequadamente o plano.